Nazorat qiluvchi idoralar mustaqil bo‘lishi kerak. Davlat boshqaruvidagi muammolardan biri haqida

2016-2020 yillarda O‘zbekiston tarixidagi eng shiddatli ma'muriy islohotlar amalga oshirildi:

• 70dan ortiq davlat boshqaruvi organlari faoliyati takomillashtirilib, qayta tashkil etildi;
• 20ga yaqin yangi davlat idoralari tuzildi.

Biroq, ayrim nazorat qiluvchi organlarning huquqiy maqomini belgilashda nazorat qilishning eng muhim instrumenti bo‘lmish mustaqillik tamoyili ko‘p hollarda kafolatlanmay qolib ketdi. Ushbu maqolada «kvazi-mustaqil», ya'ni ko‘rinishidan mustaqil, ammo faoliyatida tashqi siyosiy ta'sirga qarshi «himoya qobig‘i»ga ega bo‘lmagan nazorat qiluvchi organlar faoliyati tahlil qilinadi.

Nazorat qiluvchi organ o‘zi nima?

O‘zbekiston qonunchiligida «nazorat qiluvchi organlar» degan tushunchaga ta'rif faqatgina «Xo‘jalik yurituvchi sub'yektlar faoliyatini davlat tomonidan nazorat qilish to‘g‘risida»gi qonunda berilgan. Unga ko‘ra, nazorat qiluvchi organ deganda xo‘jalik yurituvchi sub'yektlar faoliyatini davlat tomonidan nazorat qilishga qonun hujjatlari bilan vakolat berilgan vazirliklar va idoralar tushuniladi. Bundan ko‘rinib turibdiki, nazorat qiluvchi organ istalgan tashkiliy shaklda tashkil etilishi mumkin (vazirlik, qo‘mita, inspeksiya, agentlik va hokazo).

Shu yerda bir muhim ta'kid: nazorat qiluvchi organning tashkiliy shakliga aniq talab belgilanmagani bois, amaldagi qonunchilikda bunday organlarning aniq soni yoki ro‘yxati mavjud emas. Ko‘pchilik huquqshunoslar ushbu ro‘yxat MJtKda nazarda tutilgan deb, ma'muriy huquqbuzarlik to‘g‘risidagi ishlarni qo‘zg‘atish vakolatiga ega bo‘lgan organlarni tushunishsa, boshqalar Vazirlar Mahkamasi yoxud u yoki bu vazirlik huzurida tashkil etiladigan inspeksiyalarni nazarda tutishadi.

Monopoliyaga qarshi kurashuvchi qo‘mitamiz qaror qabul qilishda mustaqilmi?

O‘tgan yilning eng shov-shuvli keyslaridan biri — Monopoliyaga qarshi kurashish qo‘mitasi hamda «UzAuto Motors» AJ o‘rtasidagi to‘qnashuv. Masala sudda ko‘rib chiqilayotgan bir paytda Vazirlar Mahkamasida o‘tkazilayotgan yig‘ilishda hukumat rahbari Monopoliyaga qarshi kurashish qo‘mitasi raisi Najmiddinxo‘ja Sharipovni tanqid qildi va qo‘mitaning UzAuto Motors kompaniyasiga qarshi harakatlarini populistik deb atadi.

Oradan bir necha oy vaqt o‘tar-o‘tmay, qo‘mita raisi lavozimidan ozod etilib, Toshkent viloyati hokimining o‘rinbosari etib tayinlandi. Qo‘mita raisining lavozimidan ozod qilinishi va hukumat rahbarining unga e'tirozi o‘rtasida bog‘liqlik bor yoki yo‘qligi bizga qorong‘i, biroq voqealar xronologiyasi aynan shunday.

Xo‘sh, Antimonopoliya qo‘mitasi bevosita o‘z yurituvida bo‘lgan muayyan ishga yuqori turuvchi organlar yoki mansabdor shaxslarning aralashuvidan himoyalanganmi? Qo‘mita rahbari o‘z faoliyati davomida qabul qilgan qarori tufayli lavozimdan ozod qilinishi xavfidan kafolatlanganmi?

Milliy qonunchilikka nazar tashlashdan oldin, AQShning bu boradagi tajribalariga e'tiboringizni qaratmoqchiman.

Yuqoridagiga o‘xshash holat Amerikada 1935 yilda ro‘y bergan: AQShning yangi saylangan prezidenti F.Ruzvelt Federal Savdo komissiyasi (Federal Trade Commission) rahbari Hamfreydan iste'foga chiqishni talab qiladi. Sababi, komissiya raisi bundan oldingi prezident davrida lavozimga tayinlangan va eski jamoaning vakili sifatida F.Ruzveltga ma'qul kelmagan, chunki uning siyosiy talablarini bajarmagan edi.

Biroq, Hamfrey prezidentning bunday talabida qonuniy asos yo‘qligini aytib, lavozimdan bo‘shashdan bosh tortadi. Oxir-oqibat, ish Oliy sudda ko‘rib chiqilib, prezidentning Federal Savdo komissiyasi raisini iste'foga chiqarishi haqidagi qarori noqonuniy deb topiladi va Hamfrey ishga tiklanadi.

Ushbu keys «Hamfrey ishi» sifatida Amerika tarixida qolib, AQShda mustaqil nazorat organlarining (Independent regulatory agencies) siyosiy tazyiqdan himoyalanishini ta'minlashga alohida turtki bo‘lgan. Xususan, turli ilmiy tadqiqotlar va e'tirozlardan so‘ng, parlament o‘z qonunchiligini takomillashtirdi: nazorat qiluvchi organlar rahbarlari quyidagi ikki asosiy xatardan xoli bo‘lishi kafolatlanadigan bo‘ldi:

• birinchisi – siyosat tufayli lavozimdan chetlashtirilmaslik kafolati. Ya'ni rahbar o‘z lavozimiga kimning davrida tayinlangani, biror-bir partiya yoki jamoa vakili ekani uning kasbiy faoliyatiga siyosiy ta'sir ko‘rsatishiga sabab bo‘lolmasligi;
• ikkinchisi – siyosiy elitalarning (prezident, kongress a'zolari nazarda tutilmoqda) mustaqil organlarning muayyan ish yurituvidagi masala bo‘yicha chiqaradigan qarorlariga aralashishga yo‘l qo‘yilmasligi. Ya'ni mustaqil organlarning qarorlari prezident yoki parlament tomonidan qayta ko‘rib chiqilishi va hatto muhokama qilinishiga yo‘l qo‘yilmasligi kafolatlab qo‘yildi.

Birgina «Hamfrey ishi»dan o‘z vaqtida chiqarilgan «oltin qoidalar», qarib 90 yildirki, AQShdagi aksariyat nazorat qiluvchi organlar faoliyati mustaqilligini ta'minlovchi eng samarali qaror sifatida e'tirof etilmoqda.

Mazkur ish ortidan olib borilgan tadqiqotlar mustaqil nazorat organlarining faoliyatida qo‘shimcha kafolatlar zarur ekanini ko‘rsatdi. Xususan:

Birinchidan, lavozimga tayinlovchi organ (prezident) tomonidan ko‘rsatilishi mumkin bo‘lgan siyosiy tazyiq xatarini chegaralash zarurati.

AQSh prezidenti nazorat qiluvchi organ rahbarini lavozimga tayinlar ekan, ushbu rahbar orqali butun idora faoliyatiga ish beruvchi sifatida siyosiy tazyiq o‘tkazish imkoniyatini qo‘lga kiritadi. Shunday ehtimoliy tazyiqning oldini olish maqsadida quyidagi amaliyot joriy qilingan:

1) Nazorat qiluvchi organ rahbariga ish beruvchi tomonidan tazyiq o‘tkazilmasligi uchun ishbu idoralar kollegial tartibda faoliyat yurituvchi organ sifatida tashkil etila boshlandi. Ya'ni, ish beruvchi (prezident yoki parlament) faqatgina komissiya a'zolarini lavozimga tayinlaydi, komissiya a'zolari esa, o‘zaro kelishgan holda idora rahbarini saylashadi.

Shuningdek, prezident tomonidan tayinlangan komissiya a'zolarining kongress tomonidan tasdiqlangandan so‘nggina kuchga kirishiga doir qoida ushbu organlarning prezident tomonidan bo‘lishi mumkin bo‘lgan tashqi ta'sirdan himoya qiluvchi vositaga aylandi.

2) Komissiya a'zolarining muayyan muddatga lavozimga tayinlanishi amaliyoti joriy etildi. Masalan, 5 yoki 7 yillik faoliyat davrida ularning aniq sababsiz yoki siyosiy elitaga «yoqmagan» faoliyati tufayli siyosiy tazyiq bilan ishdan olinishi mumkin emasligi belgilandi.

Komissiyaning lavozimga tayinlangan a'zolari vakolat muddatining tugashi ham o‘ziga xos. Agar ularning barchasi vakolat muddati bir vaqtda tugaydigan bo‘lganida, tabiiyki, keyingi lavozimga tayinlanadigan barcha a'zolar prezident tavsiyasi bilan lavozimga tayinlanishi, shu orqali ularning barchasiga ish beruvchi tomonidan siyosiy tazyiq o‘tkazilishi mumkin bo‘lar edi. Shu sababli vakolat muddatini belgilashda komissiya a'zolarining muddati turli vaqtlarda tugashi lozimligi inobatga olindi. Bundan ko‘zlangan maqsad — siyosiy elita nazorat qiluvchi organning biror a'zosiga tazyiq o‘tkazsa ham, komissiyaning qolgan a'zolari mustaqil qaror qabul qilishiga ta'sir ko‘rsata olmasligini ta'minlash.

3) Deylik, nazorat organi rahbariga ta'sir bo‘ldi. Rahbar mazkur ta'sir ostida xodimga nisbatan tazyiq o‘tkazilmasligi uchun davlat xizmatchilari to‘g‘risidagi qonunchilik (civil service law) joriy etiladigan bo‘ldi. Ushbu qonun davlat xizmatchilariga nisbatan ish beruvchi tomonidan tazyiq (asossiz ishdan bo‘shatilish, oylik maoshi kamaytirilishi va hokazolar)dan himoya qiladigan bo‘ldi.

Ikkinchi kafolat esa — nazorat qiluvchi organning yillik budjet takliflarini ko‘rib chiqish davomida vujudga kelishi mumkin bo‘lgan tazyiqdan kafolatlanishi.

Har bir nazorat qiluvchi organ har yili o‘z faoliyati uchun zarur bo‘lgan xarajatlari bo‘yicha budjet iltimosnomasini Oq uy boshqaruv va budjet ofisiga (White House’s Office of Management and Budget) taqdim etadi. Ushbu materiallarni ko‘rib chiqish ham prezident yoki uning administratsiyasi tomonidan turlicha tazyiq o‘tkazishga asos bo‘lishi mumkin (budjet xarajatini ataylab kamaytirib qo‘yish bilan qo‘rqitish orqali idora ishiga ta'sir ko‘rsatish).

Shu sababli, ayrim nazorat organlariga budjet loyihasini to‘g‘ridan to‘g‘ri Kongressga kiritish huquqi berilgan.

O‘zbekiston qonunlariga nazar tashlaydigan bo‘lsak, AQSh tajribasida belgilangan kafolatlardan birortasi mavjud emasligini ko‘ramiz, na Monopoliyaga qarshi kurashish qo‘mitasini tashkil etishga doir farmonda, na qaror yoki Vazirlar Mahkamasi nizomlarida bu aks etgan.

Aksincha, qo‘mita faoliyatini tashkil etishga doir hujjatlarda Antimonopoliya qo‘mitasi hukumatdan mustaqildek ko‘rinsa-da, aslida hukumat yordamisiz faoliyatini amalga oshira olmasligini tushunish mumkin.

O‘zbekiston prezidentining 2019 yil 24 yanvaridagi qaroriga asosan, Antimonopoliya qo‘mitasi alohida mustaqil organ sifatida qayta tashkil etilgan edi. Qarorga muvofiq, qo‘mita dastlab bosh vazir va prezidentga hisobdorligi belgilangan bo‘lsa-da, keyinchalik, 2020 yil 6 iyuldagi prezident farmoniga muvofiq, o‘z faoliyatida Oliy Majlis Senati hamda prezidentga hisobdor ekanligi belgilab qo‘yildi.

2019 yil 24 yanvardagi qarorga tegishli o‘zgartirish kiritilmagani bois, qo‘mita raisi va uning o‘rinbosarlari bosh vazir taqdimiga binoan prezident tomonidan lavozimga tayinlanishi hali ham kuchda.

Shuningdek, qo‘mitaning faoliyati yo‘nalishlari (vazifa va funksiyalari, tuzilmasi, javobgarligi, moddiy rag‘batlantirish va hokazolar)ni belgilab beruvchi hujjat aynan Vazirlar Mahkamasi qarori bilan tasdiqlangan Nizomda belgilangan bo‘lib, ushbu Nizomda qo‘mita ayrim faoliyat turlari bo‘yicha bosh vazirga, ayrimlari bo‘yicha esa, prezidentga hisobdorligi hanuz saqlanib qolgan.

Bundan ko‘rinib turibdiki, biz mustaqil bo‘lishini istagan Antimonopoliya qo‘mitasi aslida uch tomonlama nazorat qilinadigan organga aylanib qolgan (bosh vazir, prezident, Oliy Majlis Senati).

Bundan tashqari, qo‘mitaning nazorat obekti bo‘lmish sub'yektlar hukumat tomonidan tashkil etiladigan xo‘jalik boshqaruvi organlari ekanligini inobatga olsak, hukumatning ta'sir xavfi har tomonlama yuqori bo‘lishi mumkinligini ko‘ramiz.

Nega mamlakatimizda nazorat organlarining siyosiy mustaqilligi ta'minlanmagan?

Birinchidan, O‘zbekistonda nafaqat nazorat qiluvchi organ, umuman, davlat boshqaruvi organini tashkil etish bo‘yicha aniq mezon va talablar mavjud emas. Ayrim nazorat organlari Vazirlar Mahkamasi huzurida tashkil etilgan bo‘lsa, ayrimlari vazirlik va idora huzurida, yana ayrimlari prezident huzurida tashkil etilmoqda. Boshqa bir idoralar esa, aynan nazorat obekti bo‘lgan davlat boshqaruvi organi huzurida tashkil etilgan.

Misol uchun, Transport vazirligi huzuridagi Yo‘l-qurilish sifatini nazorat qilish inspeksiyasi aynan Transport vazirligi huzuridagi Avtomobil yo‘llari qo‘mitasi faoliyatini nazorat qiladi. Vaholanki, inspeksiya ham, Avtomobil yo‘llari qo‘mitasi ham, o‘z faoliyatida Transport vazirligiga bo‘ysunadi.

Xuddi shuningdek, Energetika vazirligi huzuridagi «Neftgazinspeksiya» aynan Energetika vazirligi idoraviy bo‘ysunuvidagi korxonalar faoliyatini nazorat qiladi.

Tasavvur qiling: deylik, Neftgazinspeksiya «O‘zbekneftgaz» AJ faoliyatini nazorat qilmoqchi. Jamiyat kuzatuv kengashining raisi – Energetika vazirining o‘zi. Soddaroq aytadigan bo‘lsak, «Neftgazinspeksiya» o‘zini va xodimlarini bevosita lavozimga tayinlaydigan hamda faoliyatining asosiy yo‘nalishlarini belgilab beradigan rahbari faoliyatini nazorat qilishi kerak...

Bu kabi tashkiliy-huquqiy shakldagi mantiqsizliklarni Uy-joy kommunal xizmat ko‘rsatish vazirligi huzuridagi «Suvinspeksiya» hamda 10ga yaqin boshqa idoralar faoliyatida ham uchratish mumkin.

Ikkinchidan, davlat boshqaruvi organi, xususan, nazorat organlarining tashkiliy shakli haligacha mavhum: davlat idorasi, vazirlik, davlat qo‘mitasi, qo‘mita, agentlik yoki inspeksiya qachon tashkil etilishi, shuningdek, ularning bir-biridan farqini ifodalaydigan aniq mezonlar hanuz ishlab chiqilmagan.

Uchinchidan, davlat boshqaruvi organlari rahbarlariga maqom va imtiyozlarni belgilash bo‘yicha ham aniq mezon mavjud emas. Misol uchun, quyidagi agentliklar tashkiliy-huquqiy shakli nuqtayi nazaridan bir xil bo‘lsa-da, rahbarlarining huquqiy maqomini, mehnatiga haq to‘lash va boshqa ijtimoiy kafolatlarini belgilashda turlicha yondashuv ko‘zga tashlanadi. Xususan:

1) Energetika vazirligi huzuridagi «Uzatom» agentligi bosh direktori — vazirga;

2) Davlat soliq qo‘mitasi huzuridagi «Kadastr» agentligi direktori – vazirning 1-o‘rinbosariga;

3) Adliya vazirligi huzuridagi Davlat xizmatlari agentligi direktori esa — vazir o‘rinbosariga tenglashtirilgan.

Yagona mezonning belgilanmagani natijasida idoralarni tashkil etish huquqiga ega bo‘lgan sub'yekt tomonidan istalgan maqom yoki imtiyozni berish (yoki bermaslik) orqali yetarlicha siyosiy ta'sir kuchiga ega bo‘lish mumkin.

Bundan tashqari, quyidagi sabablar ham borki, ularni hal etmasdan turib, nazorat qiluvchi idoralar huqumatdan mustaqil (deylik, faqat Oliy Majlisga bo‘ysunadigan) organ sifatida tashkil etilsa-da, hukumat tazyiqidan qutila olmaydi:

Birinchi sabab: norma ijodkorligi sohasida hukumatga qaramlik. Mustaqil nazorat qiluvchi organlar o‘z faoliyatida hukumatdan mustaqil qilib qayta tashkil etilgan taqdirda ham, unga bo‘ysunishga doimo rozi. Chunki, ularning faoliyatiga doir aksariyat qonunosti hujjatlar (masalan, antimonopoliya to‘g‘risidagi nizom va o‘z sohasiga doir boshqa hujjatlar) aynan hukumat tomonidan qabul qilinadi. Mustaqil idora sifatida tashkil etilgani bilan faoliyatini boshlash, takomillashtirishga taalluqli boshqa qonun hujjatlarini ham hukumat orqali o‘tkazishga majbur.

Ikkinchi sabab: moliyaviy qaramlik. Har yili tasdiqlanadigan yillik davlat budjeti, xodimlar oyligi va boshqa sarf-xarajatlarni (moddiy-texnika, bino va boshqalar) hukumat rahbarligidagi Moliya vazirligi hal etadi.

Uchinchi sabab: boshqa idoralar bilan o‘zaro munosabatlarda yuzaga keladigan ziddiyatlar (masalan, biror loyihani ko‘rib chiqishda rozilik ololmaslik, biror idoraga yo‘llangan talabnoma, taqdimnoma bajarilmasligi) ham hukumat orqali hal etib kelinadi.

Xulosa o‘rnida

Toki yuqoridagi faoliyatlarni hukumatsiz hal etish yo‘li topilmas ekan, mustaqil idora bo‘lsa-da, o‘z ishini to‘liq amalga oshirishi uchun Vazirlar Mahkamasining ko‘magiga har tomonlama muhtoj bo‘laveradi. Shunday ekan, nazorat qiluvchi organlarni mustaqil faoliyat yurita olishida hukumat yoki yuqori turuvchi organ tomonidan ko‘rsatilishi mumkin bo‘lgan ta'sirini kamaytirish uchun yuqoridagi qaramliklardan voz kechish choralarini ko‘rish lozim bo‘ladi.

Bunda eng oqilona yo‘l — ko‘p yillardan buyon e'tibordan chetda qolib kelgan eng og‘riqli masala — bazaviy ma'muriy islohotlarni amalga oshirishdir. Ya'ni:

• davlat boshqaruvi organlari (jumladan, nazorat qiluvchi organlar) o‘zi nima, ularning turlari, tashkil etish tartibi, maqomiga doir aniq mezonlarni belgilovchi asosiy hujjat «Davlat boshqaruvi organlarini tashkil etishning huquqiy asoslari to‘g‘risida»gi qonunni ishlab chiqish va qabul qilish;
• mustaqil nazorat qiluvchi organlarni tashkil etish va faoliyatiga doir asosiy hujjatlar faqat qonun shaklida qabul qilinishiga erishish orqali ularning hukumatdan ko‘ra ko‘proq parlamentga hisobdorligiga erishish;
• nazorat organlari rahbarlari va a'zolarini lavozimga tayinlashda cheklovlar o‘rnatish;
• ichki kadr siyosati yuritishda mustaqillik berish;
• moliyaviy mustaqillik berish;
• qarorlar qabul qilishda kollegiallikni oshirish;
• siyosiy tazyiq tufayli lavozimdan ozod etilmaslik kafolatini joriy qilish va boshqa choralarni ko‘rish lozim bo‘ladi.

Adham Baratov,

Nagoya universiteti tadqiqotchisi.