Фаррух Карабаев о законе о конкуренции, монополистах и цифровых платформах

Поправка к закону 

Сенат принял новую редакцию закона «О конкуренции», который долгое время не отражал реальности и регулировал только финансовый и товарный рынок. Что изменится после принятия закона? Почему нам пришлось ждать так долго этот закон? 

Отсутствие регулирования цифрового рынка — это головная боль не только для Узбекистана. До относительно недавнего времени в мире не было регулирования цифровых платформ. И до сих пор это проблема для всех антимонопольных органов всех правительств. Ни в одной стране сейчас нет общего подхода, как регулировать этот рынок и что делать. 

Например, в 2020 году вышел огромный отчёт Комитета Сенаторов США, на 420 страниц – как регулировать цифровые рынки, как регулировать цифровую платформу. В Европе была разрозненная практика до недавнего времени, там приняли закон, называется Digital Markets Act, закон о цифровых рынках. Теперь он будет бенчмарком, образцом, на который все могут ориентироваться. Мы должны понимать, что цифровой рынок, это не просто рынок, это многосторонний рынок. То есть, одновременно там происходит несколько взаимоотношений. 

Что это значит?

Есть традиционный рынок, это «покупатель-продавец» – две стороны и все на этом заканчивается. Да, есть какие-то посредники, но это опять же традиционные взаимоотношения. Например, возьмём Фейсбук. Цифровая платформа. Она не монетизирует, на первый взгляд, свои услуги, а предоставляет их бесплатно. То есть, когда мы говорим о взаимоотношениях «продавец-покупатель», продавец продаёт, то есть создаёт платформу и мы, как покупатель, получаем возможность бесплатно пользоваться этой платформой. Но, на этой же платформе начинается несколько десятков взаимоотношений: Фейсбук монетизирует свои услуги, когда мы взаимодействуем с рекламодателем, отдельные взаимоотношения с теми, кто размещает рекламу, есть компании, которые размещают рекламу других компаний. Есть разработчики, которые взаимодействуют, есть какие-то сервисы, есть свои маркетплейсы и т.д… 

Донаторы… 

Донаторы, да, те, кто собирает данные, маркетинговые услуги и так далее. И отдельно, уже там сами пользователи, между собой взаимодействуют, в роли покупателя и продавца. То есть огромное количество взаимоотношений и рынков. Такая плоскость, которая создаёт очень большие трудности в определении продуктовых границ. Для понимания, продуктовые границы, в экономической теории, нужны чтобы определить доминирующее положение по каждому продукту или услуге. 

То есть, продуктовые границы это – если человек хочет зарабатывать 2-3 доллара, налоговая вообще на него не смотрит, ради Бога. Это как на улице зонтики сдают в аренду, пусть, лишь бы зарабатывали. Их никто не трогает, но вот есть какая-то граница, где заработок это уже не зонтик, и ты должен отвечать? 

У тебя появляется рыночная власть, которая позволяет тебе злоупотреблять возможностями предоставлять этот зонт, и теперь твоя деятельность переходит в плоскость антимонопольного регулирования. 

А что такое доминирующее положение? 

Хороший вопрос. Доминирующее или монопольное положение появляется в целом, двумя путями. Первый – через инновации. Когда ты вкладываешься в инновацию, у тебя снижаются издержки, повышается качество, соответственно, ты становишься более конкурентоспособным по сравнению с другими конкурентами и у тебя будет постепенно наращиваться рыночная власть. Ты просто получаешь её естественным путём. А второй вид монополий или доминирующих компаний появляется с помощью государства. Когда государство создает льготные условия, предоставляет эксклюзивные права, предоставляет особые условия для деятельности, которые помогают собирать ренту и становиться большой компанией, и влиять в одностороннем порядке на условия. 

Мы сейчас говорим про УзАвто?  

В том числе.  

Компания Яндекс, которая захватила рынок такси-перевозок, «чуть более чем полностью», это естественный монополист? 

Сейчас мы это начали изучать, с прошлого года — активно. У нас даже прошла встреча с ними, где они разъяснили, как они формируют тарифы, скажем так, но у нас осталось очень много вопросов, касательно защиты прав потребителей. 

Они ответили? 

Они постарались ответить, и заверили нас, что будут конструктивно работать, и на наши запросы отвечать, в соответствии с законодательством. Чтобы определить доминирующее положение, нам нужны развернутые данные за полный календарный год. 

Какие критерии будут для определения доминирующего положения? 

Сейчас у нас два критерия определения по действующему закону. Новый пока ещё не подписан, но он прошел все чтения, одобрен и законодательной палатой и Сенатом. И мы ожидаем в течение ближайшего времени подписание этого нового закона и он, через три месяца после подписания, вступит в силу. К этому моменту мы надеемся подготовить проект правительственного решения по порядку определения доминирующего положения цифровых платформ. Но и до этого времени, в действующем законодательстве есть два подхода: первый – если у компании рыночная доля превышает 50%, то она автоматически признается доминирующей компанией. 

Пока вы не можете посчитать доминирует Яндекс или нет? 50% рынка или нет? 

Сейчас нет. Но мы сразу запросили все юрисдикции. Сделали запросы в швейцарскую и в голландскую, данные, где зарегистрированы их дочерние компании в Европе и в России. Они вышли с нами на контакт и обещают нам в полном объеме дать всю информацию. Также мы хотим изучить вопрос слияния Убера с Яндексом. То есть как эта сделка, которая состоялась где-то в 2017-2018 годах,  повлияла, или может повлиять, скажем так, на состояние конкуренции на нашем рынке. 

О хищниках. Хорошо это или плохо? 

Тогда вопрос: крупная цифровая компания входит на наш рынок, вооруженная технологиями и большими деньгами. «Демпингует» три месяца, будоражит рынок. Эти три месяца не выдержит большинство местных компаний. В результате поле зачищено, создается монополия, цены можно поднять и качество услуг можно не отслеживать, все равно конкурентов нет. Это хищники? Это признак недобросовестной конкуренции?  

В соответствии с текущим законодательством – нет. Если они будут блокировать вход для других, то да. Но в целом, как недобросовестная практика, конечно, это признаётся. Но когда мы признаем, на основе данных, что эта компания доминирует, тогда начнется запрет на такого рода действия, на демпинг. У нас это называется монопольно низкая цена. В международной практике это называется хищническая цена, predatory pricing. Такие компании хищническими действиями вынуждают покидать рынок конкурентов. Поэтому мы сейчас плотно мониторим, что происходит на цифровом рынке, у нас есть специальная рабочая группа, внутри комитета, из разных подразделений. Там и те, кто анализирует рынок, и те, кто регулирует монополии, а также специалисты по защите прав потребителей. Комплексная группа, которая будет все аспекты учитывать. 

Регулировать бизнес — это же плохо? 

Сейчас очень большой упор делается на либерализацию рынка, мы отходим от чрезмерного административного регулирования. Предыдущие устаревшие механизмы мы убираем. Например, раньше, те, кто попадал в реестры монополистов, должны были задекларировать свои цены в Минфине, как в органе ценового регулирования. Соответственно, мы потом шли и проверяли, насколько обоснованно установлены цены, и когда видели прямое завышение, штрафовали. Но ценовое регулирование не давало компании развиваться. У нее пропадала гибкость, и она начинала играть на качестве. Чтобы не демотивировать, государство с 2017 года отошло от этой практики, дало полный карт-бланш, они сами устанавливают свои цены, исходя из рынка и своих инвестиционных расходов. Но это не значит, что при каком-то негативном влиянии на рынок мы будем сидеть, смотреть и аплодировать им, если они будут ограничивать конкурентную деятельность, в результате которой игроки будут покидать рынок. В целом, вся наша трансформация сейчас – это развитие конкурентной политики и антимонопольной деятельности. Антимонопольные органы во всем мире сейчас трансформируется, потому что все традиционные взаимоотношения на рынках меняются. 

Учитывая Искусственный Интеллект… 

Искусственный Интеллект – отдельная тема. Ясно, что компании, которые будут активно использовать Искусственный Интеллект, получат огромные конкурентные преимущества. 

Это рынок. 

Это рынок. Вопрос в другом, что, во-первых, у антимонопольных органов нет соответствующей экспертизы, в плане навыков, как это регулировать, ведь должно пройти время для накопления опыта и практики. Большинство антимонопольных органов «плавают». Сейчас массово открываются специальные департаменты по регулированию цифровых платформ и Искусственного Интеллекта, например антимонопольный орган Великобритании открыл специальный департамент по регулированию цифровых рынков. В 2021 году. 

А вы открываете такой департамент у себя? 

Пока нет, но мы изначально задали этот темп. Начиная с 2019 года в том числе анализом цифровых рынков занимается отдельное аналитическое управление, но пока у нас, естественно, недостаточно навыков. 

Какие риски несет компания, которая имеет доминирующее положение на рынке? Штраф? 

Сейчас – административный штраф. Теперь представьте это для самого злостного вида нарушения конкуренции – картельный сговор… Картельный сговор считается самым злостным… 

Какой штраф?  

Три миллиона.

То есть это что-то вроде индульгенции за грехи, оплатил штраф и дальше нарушай… 

Именно. Но все меняется. Мы смотрим за международной практикой, законодательством других стран. Для примера, в других странах за подобный вид нарушения — штраф в 15% от оборота.  

Ого… 

Да, это очень много. В Великобритании до 30% глобального оборота мультинациональных компаний. В Канаде могут посадить на 14 лет. Но, как говорят коллеги, такое происходит редко, но сама возможность «сесть» сильно отрезвляет. Мы предложили 5% от оборота и это тоже существенно. С 1 мая вводится мораторий на любые виды штрафов для бизнеса.

Пользуясь возможностью, хотелось бы сказать следующее: хочу, чтобы предпринимательское сообщество и в целом общественность понимали, что новый закон о конкуренции, в первую очередь, направлен не на антимонопольное регулирование какого-то частного бизнеса, он направлен именно на сдерживание рыночной власти монополий, крупных компаний, я бы сказал, огромных компаний. Мы даже в новом законе предложили повысить пороги по сделкам слияний, поглощений или покупки акций и долей в 5 раз. Сейчас мы проверяем предмет их воздействия на конкуренцию, все сделки, которые свыше 30 миллиардов сумов. Это 100000-кратный размер БРВ. Этот порог увеличивается в 5 раз. То есть, только крупнейшие сделки будут проходить через нас, а остальные освобождаются от этого административного бремени. Также малый бизнес освобождается от антимонопольного регулирования, то есть повышенные штрафы будут применяться только в отношении злостных нарушителей-монополистов. 

Маленькие пусть развиваются.  

Да, пусть развиваются. При возникновении споров между ними целесообразно решать их в судах, включая третейские, потому что традиционно, такого рода вопросами антимонопольный орган не занимается нигде в мире. Тем более, что сейчас у нас совершенно новые задачи, которые нужно решать как можно быстрее. У нас есть и возможность использовать обычные нормы для товарного рынка в отношении цифровых компаний с некоторыми оговорками. Но что самое важное, мы сейчас разрабатываем антимонопольные правила, специфические условия признания доминирующим и специфические ограничения, запреты на злоупотребление доминирующим положением. В Европе штрафовали просто обычными инструментами, которые они используют для товарного рынка, но потом поняли, что это не просто товар, крупные цифровые гиганты получают доступ к персональным данным, они получают доминирующее положение. Получают информацию, данные о ваших привычках. Поэтому, они думали-думали и ничего лучшего не придумали, как просто сделать запреты, по умолчанию определить гейткиперов. Гейткипер – это и есть цифровая платформа, которая даёт возможность для существования многостороннего рынка. И у них есть запреты, есть критерии. Возможно, мы пойдем по этому пути. Сделаем какие-то ограничения, но это пока только наши размышления. 

Кто-то помогает в размышлениях? 

Мы сотрудничаем в этом плане с Всемирным банком, ОЭСР, ПРООН чтобы они помогли с экспертами. Эксперты нужны оттуда, где уже отработаны механизмы, например, первым государством, где были внедрены антимонопольные правила цифровых рынков, была Германия. Как раз, при разработке нового закона мы отталкивались от тех норм, которые были в немецком законе о конкуренции. 

И самое важное – государство не должно вводить чрезмерное регулирование в этой области, потому что это задушит инновации. И развитие рынка может значительно замедлиться. Чтобы такого не случилось, создаются регуляторные песочницы, когда компаниям дают возможность работать и тестировать новые бизнес-модели, основанные на использовании информационных технологий без разработки регулирующих документов. Период регуляторной песочницы рынка агрегаторов такси прошел, так как он уже существует без малого 9-10 лет. Дальше этот рынок будет уже четко регулироваться. К моменту вступления в силу закона, мы планируем подготовить все механизмы регулирования. И они должны вступить в силу параллельно с основным законом, чтобы не наступил правовой вакуум. Вот над этим мы и работаем.